El
pasado 2 de noviembre de 2016 el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía
se desmarcaba con el anuncio de aprobación del proyecto de Ley de Participación
Ciudadana de Andalucía.
Este
proyecto hereda los trabajos realizados durante la pasada legislatura con los
que se elaboró el Anteproyecto de Ley de Participación Ciudadana de Andalucía aprobado
el 29 de julio de 2014.
Como
ya comenté en mi último post, éste fue uno de los proyectos legislativos
impulsados por IULV-CA en el seno del gobierno de coalición con el PSOE, y que
fueron abortados por la ruptura unilateral del pacto de gobierno por esta
última fuerza política en enero de 2015.
La
aprobación del proyecto significa que la Junta de Andalucía ha retomado el
impulso legislativo para la regulación de la participación ciudadana en
Andalucía (y van cuatro intentos), llevando a término un proyecto que ahora
deberá ser sometido a trámite parlamentario para su eventual aprobación y
puesta en marcha en nuestra Comunidad.
Esto
en sí no es ni una buena ni una mala noticia. Todo va a depender del contenido
de la nueva norma. La participación ciudadana ha ido reclamando su espacio en
España desde los años 90, para dar salida a la creciente aspiración de la
ciudadanía, de organizarse e influir en los asuntos públicos, de forma
universal y sin tener que pagar los peajes del clientelismo al que se veían
sujetas las organizaciones representativas. Y lo ha hecho por medio de toda
una serie de experiencias, principalmente en el ámbito local, donde sobresalen
los presupuestos participativos. No les ha ido mal del todo sin una ley hasta
el momento, pues la participación ciudadana es uno de los campos más fértiles
en eso que ahora llaman la “innovación social”, es decir, un espacio donde la
falta de regulación ha permitido la colaboración de las personas y colectivos
con las administraciones en el desarrollo de formas creativas de socialidad,
donde la autonomía en la recreación de las propias necesidades y la
construcción de satisfactores está siendo fundamental. Sin embargo, hablamos de
experiencias siempre precarias, condenadas a afrontar una lucha demasiado
desigual por hacerse escuchar, por no dejarse absorber, cuando no, por ser simplemente
vapuleadas por la actuación arbitraria de las administraciones. Las más de las
veces, las administraciones se muestran más interesadas en controlar y
domesticar este tipo de procesos ciudadanos que en efectivamente fomentarlos y
avanzar en una gestión pública más corresponsable. La regulación de la
participación ciudadana tiene entonces mucho que aportar, pero no se puede dejar
de lado que el esfuerzo regulador tiene también mucho margen para coartar nuevas
experiencias, y hacer más dificultosas aún si cabe las existentes, que no son
pocas en todo el territorio andaluz.
Con
el anuncio de la aprobación de este proyecto de ley, la Junta de Andalucía ha querido
trasladar un mensaje de normalidad en la elaboración
normativa, en el que, sin rendir huecos homenajes a las personas que nos vimos
involucradas en la redacción del anteproyecto, se ha destacado la continuidad
del texto que ahora se nos presenta, con aquel trabajo anterior, del que
ciertamente es deudor, ya que su articulado es básicamente el mismo, sometido a
modificaciones puntuales (nótese en este sentido, que el actual proyecto de ley
ha sido prácticamente impermeable a las alegaciones realizadas en el trámite de
información pública del anteproyecto, 267 alegaciones de 28 organizaciones,
colectivos y personas a título particular, a las que hay que sumar las 273
alegaciones recibidas del conjunto de centros directivos de la propia Junta de
Andalucía).
De
esta forma, el proyecto se ha presentado textualmente como la “adaptación” de
aquel otro texto a la reciente doctrina del Tribunal Constitucional, arrogándose
sus supuestas virtudes, pero sin mencionar sus sustanciales recortes.
Lo
que trataré de explicar con este post es que, a pesar de que el texto
mantiene la misma estructura y buena parte del articulado original, no es
defendible que los cambios introducidos respondan únicamente a una adaptación a
la doctrina del Tribunal Constitucional (que como ya explicamos en su día,
afecta únicamente a la regulación de las consultas destinadas a la población en
general). Muy al contrario, el nuevo texto se afronta desde el miedo a la participación, más con
intención de acotarla que de desarrollarla como un
derecho de las personas en su relación con las administraciones públicas. Cabe
decir sin temor a errar, que el nuevo proyecto de ley de participación
ciudadana de Andalucía significa un claro retroceso en la disposición de desarrollar
la participación ciudadana en nuestra Comunidad. La Junta de Andalucía se ha
visto en el compromiso de sacar un texto sin la intención real de fomentar la
participación, generar procesos participativos o tener un mínimo impacto en el
funcionamiento de las instituciones pues, en la práctica, es un texto que no
regula nada.
Para
hacer esta afirmación, es oportuno hacer una revisión pormenorizada los
principales cambios que se han introducido, que es a lo que dedicaré los
siguientes puntos:
1.
El proyecto de ley es “menos ley”
Aunque
el número de disposiciones sea una unidad de medida bastante remota para explicar
los cambios que se han producido, nos da una primera idea de lo que se ha
operado en el texto. El proyecto de ley de participación ciudadana ha perdido aproximadamente
el 25% de sus disposiciones. Ha pasado de tener setenta y nueve artículos
(distribuidos en seis títulos), tres disposiciones adicionales, una derogatoria
y tres finales, a tener cincuenta y ocho artículos (distribuidos en cinco
títulos), una disposición adicional, una derogatoria y tres finales.
La
pérdida del articulado se corresponde en su mayor parte con la eliminación de
todo lo precisado para el ejercicio de la iniciativa ciudadana en los procesos
participativos, así como el desarrollo de algunos derechos. Las consultas participativas también pierden
jerarquía, y pasan de tener dedicadas un título propio a tener sólo un
capítulo.
2. El proyecto
de ley desvirtúa el derecho de participación ciudadana
El proyecto
pasa de ser una ley para el desarrollo de derechos de las personas, a ser una
ley enfocada a crear mecanismos para las administraciones públicas, lo que en
otras palabras sería una ley convencional de gobierno abierto (y bastante
escasa, por cierto). Con ello, la Junta de Andalucía adopta claramente una
postura inmovilista de la gestión pública, desde la cual la participación de la
ciudadanía es poco más que un “engorro”. Desde el punto de vista del gobierno
abierto, la participación ciudadana consiste sólo en la apertura de cauces
fijados por las administraciones (una serie de “medidas de gracia”), que la
ciudadanía (en general) tiene la opción de utilizar o no. Esto va a explicar
toda una serie de cambios sustanciales en la norma, que se resumirían en una deformación
del derecho de participación que
ahora es reconocido.
En primer
lugar, el derecho de participación ciudadana recibe ahora un tratamiento
ambiguo, en el que cohabitan dos planteamientos diferentes. Así, por ejemplo, en
su definición (art.5) el derecho de participación ciudadana sigue siendo
reconocido como un derecho de las personas (derecho subjetivo), de acuerdo con la
formulación inicial del anteproyecto. Pero justo a continuación, el derecho de
participación se considera un derecho “de las personas físicas y de las
entidades de participación ciudadana” (art.6), en uno de los artículos que ha
sido reelaborado. En el nuevo proyecto se confunden de esta forma “titulares” y
“formas de ejercicio del derecho”, y el motivo de la confusión no es otro que
haber refundido en un solo texto dos visiones opuestas de la participación
ciudadana (y no ser conscientes de la radical diferencia entre ambas, cabría
también decir). De esta forma, con el texto actual, las personas no sabrán a
qué atenerse en el desarrollo de los procesos participativos, si estarán
ejerciendo un derecho o participando de un procedimiento donde son las normas
establecidas por la administración en cada caso las que lo habilitarán para
actuar o no de una determinada forma.
Otros derechos
reconocidos en el anteproyecto son también menoscabados en su nueva versión.
Así, el derecho a la iniciativa para promover procesos de participación
ciudadana ha sido una de los grandes perjudicados del proyecto. Éste sigue
siendo reconocido (Art.6.1.a), si no propiamente como un derecho, al menos como
“otros derechos en los procesos de participación ciudadana”. Sin embargo, en el
proyecto se han visto sistemáticamente eliminados todos los aspectos que se
habían concretado en el articulado sobre la forma de ejercer la iniciativa
ciudadana en cada uno de los procesos participativos. Además, el artículo 10
establece que el silencio administrativo se entenderá como negativo para la
iniciativa ciudadana en todos los casos, de forma contraria al espíritu de la
iniciativa ciudadana en el anteproyecto, que no se pronunciaba expresamente,
haciendo entender este silencio como estimatorio, además de contemplar en cada
proceso la necesidad de ofrecer una respuesta motivada (hasta el punto de
elevarla a la categoría de obligación de las administraciones públicas, como ya
se ha visto), y que ahora se ve suprimido. La desaparición en el proyecto de
todo lo concretado para ejercer la iniciativa ciudadana en los procesos de
participación podría ser considerada una oportunidad, porque la iniciativa
ciudadana tenía unos efectos muy limitados ya en el anteproyecto (en la
práctica se pedían firmas para instar el inicio de procesos, y las
administraciones podían no iniciarlos, motivando su decisión). Lo único es que
el efecto ahora de la iniciativa ciudadana se decidirá reglamentariamente. Es
una incógnita y la regulará el gobierno de la Junta de Andalucía, no el
Parlamento, por lo que se queda en un pseudo-derecho reconocido cuyo contenido
está a merced del gobierno de turno. Lo que constituye a priori un no-derecho.
El proyecto de
ley también elimina el tratamiento especial del derecho a la información para
la participación, que queda en una mera remisión a la ley de transparencia,
como si la información para los procesos de participación ciudadana fuese
meramente "información pública". Se pierde toda la protección y
promoción especial de la información para los procesos de participación
ciudadana, sometidas en el anteproyecto anterior al régimen de publicidad
activa (que las administraciones debían proporcionar por propia iniciativa),
con carácter previo, con tiempo suficiente, de manera accesible, comprensible,
con garantías para colectivos en condiciones desfavorables o especialmente
vulnerables, y mediante las nuevas tecnologías con el soporte y la asistencia
técnica que procediera. (Art.6.2 que sustituye al antiguo Art. 7). Una pérdida,
por tanto, muy reseñable en un aspecto clave para favorecer la participación,
sobre todo a iniciativa de la ciudadanía.
3. El proyecto
de ley abandona el intento de avanzar en una nueva cultura política
La ambigüedad
demostrada en la definición del derecho apunta a un cambio en la propia
orientación de la norma. Así, se eliminan, como finalidades de la ley, la
corresponsabilidad en la toma de decisiones, la presencia de canales
permanentes de interrelación entre la acción de gobierno y la ciudadanía, y
articular sistemas de rendición de cuentas (Art. 2). También se eliminan, como
principios, la rendición de cuentas, el control y seguimiento de las
Administraciones públicas y entidades responsables de la gestión pública, así
como el principio de relevancia (por el cual las conclusiones de los procesos
de participación ciudadana debían tomarse en consideración en la gestión
pública) (Art .4). Como se puede comprobar, no se trata de finalidades y
principios escogidos al azar para “aligerar” el articulado, sino aspectos cargados
de significado, que en el anteproyecto avanzaban en la introducción de una
nueva cultura política, por la que las administraciones debían entrar en un
nuevo contrato con la ciudadanía sobre la legitimidad de su actuación para la
gestión de lo público. El proyecto de ley abandona este intento de cambio de
cultura política, y se embarca en una tarea distinta.
4. El proyecto
de ley neutraliza la participación ciudadana como herramienta para la igualdad:
una ley para menos personas
El nuevo
proyecto omite afrontar una realidad ampliamente contrastada, que también ha
sido motivo de reivindicación social en el proceso de elaboración del
anteproyecto: participar es difícil para la ciudadanía, y más aún para
determinadas personas y colectivos, bien sea por la acción disuasoria de las
propias administraciones, bien sea por la mera dificultad de conciliar la
participación con la vida laboral, familiar y personal. Todo esto sin hablar de
las graves diferencias sociales existentes que provocan que no todo el mundo pueda
acceder en igualdad de condiciones a los medios de participación proporcionados.
El proyecto de ley ha perdido su compromiso por la igualdad en la
participación, y por hacer de la participación una herramienta de igualdad. Esto
tiene múltiples manifestaciones a lo largo de todo el texto.
Por un lado, hay
un grave recorte en el alcance del derecho de participación ciudadana, que se
ve ahora reconocido tan sólo a personas mayores de edad y con residencia legal
en Andalucía, excluyendo con esto a menores (ojo, también en las consultas
participativas: a pesar de que se hable en el art.29 de derecho de participar a
mayores de 16 años, se les exige capacidad de obrar, y por tanto, la
autorización de los padres si son menores de edad), y a sectores de inmigrantes,
que eran titulares del derecho en el anteproyecto anterior (art.5).
De forma
significativa, pasa a tratar a las mujeres como "colectivo", contraviniendo
las indicaciones de juristas y colectivos feministas, tenidas en consideración
desde el comienzo de la elaboración del anteproyecto (art. 2.f), y elimina la
obligación a los poderes públicos de establecer medidas para el fomento de la
participación de las mujeres (antiguo art.9).
5. El proyecto
de ley deja sin desarrollo (e incluso sin contenido) los principales procesos
participativos que plantea
Con el proyecto
de ley se ha perdido gran nivel de concreción en la regulación de los distintos
tipos de procesos participativos contemplados.
En el caso de
los procesos de deliberación participativa, aparecen totalmente desdibujados.
Las escasas aportaciones a la definición del proceso original son restrictivas
de la participación (la publicación en boletín oficial del inicio del proceso,
por ejemplo, que suele ser un coste adicional y un trámite innecesario en el
caso de las administraciones locales); y lo eliminado, coincide con la
concreción de las garantías para su ejercicio por parte de la ciudadanía: el
establecimiento de unas normas iniciales del proceso –“Acuerdo básico”- que
fije aspectos metodológicos y de presentación de los resultados; la negociación
del acuerdo básico en caso de iniciativa ciudadana, la inscripción
proporcionando cauces adecuados, la máxima difusión de la información, la
obligación de contar con mecanismos presenciales, la previsión de suspensión de
las actuaciones para tener en cuenta los resultados de los procesos, la
notificación de las conclusiones, etc. La eliminación de todos estos aspectos
pervierte el sentido original de este proceso, que ha quedado convertido en
algo no sólo irreconocible y procedimentalizado, sino de muy dudosa utilidad
social.
Sucede lo mismo
con las consultas participativas. Más allá de la necesaria adaptación a la
nueva doctrina del Tribunal Constitucional, el proyecto de ley limita el
derecho a la iniciativa de las consultas y vuelve a recurrir a la ambigua
expresión de personas "con interés directo" (Art.37, antiguo 42). De
nuevo deja sin el menor desarrollo todo lo relacionado con el ejercicio de la
iniciativa ciudadana (Comisión promotora, documentación necesaria, forma de
presentación, periodo de subsanación, causas tipificadas de la inadmisión,
periodo de información pública y periodo de alegaciones a la propuesta), la
regulación de la formulación de la pregunta/s, la regulación de la organización
de la consulta (responsabilidades de la administración convocante y contenido
del desarrollo reglamentario), la regulación de la votación y el recuento (y
sus garantías, como listados, previsión del voto electrónico, uso de papeletas
oficiales), la regulación del resultado general y su proclamación, la
regulación de las campañas informativa e institucional, la regulación de las
consultas autonómicas a iniciativa de la presidencia, y en último lugar y no
menos importante, de las comisiones de control. Además en el caso de la
iniciativa institucional, reduce el poder de los ayuntamientos para iniciar
consultas, haciéndolo depender no de su población de derecho, sino de su
población mayor de 16 años. Además desoye voces (como la de la Consejería de
Presidencia, expresada en el periodo de información pública) a favor de
eliminar la limitación de que la iniciativa procediera de al menos un
ayuntamiento de cada provincia (Art.38, antiguo art.54).
Otro caso
significativo es el ocurrido con la participación en los procesos de
elaboración de disposiciones generales en la Administración de la Junta de
Andalucía a través de sugerencias (Art.22, antiguo 26). Este proceso, bastante
humilde en sus pretensiones y fácil de desarrollar, se ha quedado tocado de
muerte al menos por dos motivos. Uno es la pérdida de una protección especial
de los derechos a la información para facilitar la participación ciudadana. Sin
ellos, sin la previsión de plazos en el procedimiento, sin anuncios previos,
pasará simplemente desapercibido. El segundo motivo es el efecto del proceso.
El proyecto de ley no prevé que produzca ningún efecto, ni que cuente con
ninguna garantía. El anteproyecto hablaba de un humilde informe general y de
respuestas individuales. Pero ahora ni siquiera eso.
6. El proyecto
de ley restringe los ámbitos de aplicación de la participación ciudadana
La relación de
asuntos o materias sobre las que se podrán desarrollar procesos de
participación ciudadana es bastante más restrictiva que la del anterior anteproyecto
(Art.9.2. antiguo Art.11.2).
·
Limita la participación en la elaboración de instrumentos de planificación
y políticas públicas, a aquéllas "con singular impacto o relevancia".
Limita igualmente la elaboración de los presupuestos públicos de la Comunidad
Autónoma y entidades locales a "la priorización sobre aspectos puntuales
del gasto".
·
También limita la elaboración de normas a la elaboración de leyes y
reglamentos (lo que excluye significativamente la participación en la
elaboración de disposiciones en el ámbito local).
·
Como caso paradigmático (Art.32, antiguo art. 38) el proyecto excluye la
posibilidad de celebrar consultas participativas sobre los asuntos públicos
(que ahí es nada).
7. El proyecto
de ley no obliga a las administraciones públicas
El
nuevo proyecto de ley elude establecer obligaciones a las administraciones
públicas. Aunque en una ley que se dice de participación ciudadana esto debería
resultar paradójico, no lo es si atendemos a los cambios en la orientación de
la norma que venimos señalando. Las obligaciones recogidas en el anteproyecto
se ven drásticamente reducidas, y completamente eliminadas, en el caso concreto
de la Administración de la Junta de Andalucía, que por ejemplo, ya no deberá
planificar su política de participación ciudadana ni introducir la
participación ciudadana en la elaboración de sus presupuestos, como se exigía
en el anteproyecto.
El
proyecto actual repele particularmente los cambios de carácter organizativo
previstos en la anterior propuesta normativa, sobre todo en la organización de
la participación ciudadana en la Junta de Andalucía (y en este sentido no
convendría olvidar que los cambios organizativos propuestos en el anteproyecto
anterior no eran nada descabellados, sino que copiaban literalmente los cambios
aprobados para la puesta en marcha de la ley de transparencia de Andalucía, un
proyecto legislativo que temática y temporalmente ha corrido de la mano de éste
mismo). Se elimina la estructura prevista para la coordinación de la política
de participación ciudadana entre Consejerías, así como las principales
funciones de las unidades encargadas de la coordinación de procesos
participativos en las distintas Consejerías, y se cede todo el protagonismo a
un portal de gobierno abierto, del que nada se dice (!). La Junta de Andalucía saca así adelante una ley que no
logra permear su estructura, de forma que los eventuales procesos
participativos que puedan darse (de celebrarse alguno), serán episódicos y
virtuales, menos orgánicos y más proclives a la externalización. En definitiva,
prevé para sí misma una participación anecdótica, con procesos
"florero".
De
forma detallada, los recortes de obligaciones a las administraciones han sido
los siguientes:
·
Se elimina la obligación general a los poderes públicos de realizar medidas
de carácter estructural como adaptaciones organizativas, o introducir la participación
ciudadana en los órganos colegiados de participación (Art.7, antiguo art.9).
·
Se elimina la obligatoriedad de introducir la participación ciudadana en la
elaboración de los presupuestos de la Junta de Andalucía (Art. 17, que sustituye
al antiguo art.21).
·
Se deja sin efectos de la participación en los procesos de elaboración de
disposiciones generales en la Administración de la Junta de Andalucía a través
de sugerencias (Art.22, antiguo art.26).
·
Se elimina la creación de Comisiones de participación ciudadana en las Consejerías
(que contaban con el aval de la Consejería de Presidencia o la DG de Planificación,
por ejemplo), sin las cuales la aplicación de la ley de participación ciudadana
de Andalucía se queda sin órganos para su aplicación coordinada en las
distintas Consejerías (Art.54, antiguo 73).
·
Se deja de prever que el órgano directivo competente en materia de
participación ciudadana de la Junta de Andalucía se coordine con las "entidades
y plataformas que estén involucradas en los procesos de participación
ciudadana", para pasar a coordinarse exclusivamente con las
"entidades de participación ciudadana" (Art.55.2b, antiguo 74). Trasluce
aquí el proyecto el paso de una visión transversal de la participación a su
“guetificación” (el trato de cada departamento administrativo con “sus
asociaciones”), reproduciendo así los esquemas que han hecho de la
participación ciudadana un vehículo del clientelismo. Cabe la pregunta de si
sabe el PSOE hacer otra cosas que crear chiringuitos.
·
El proyecto priva también a las Unidades de participación ciudadana,
responsables de la aplicación operativa de la ley en cada Consejería de la
Junta de Andalucía, de sus principales funciones, que eran bien concretas y
detalladas en el anteproyecto (Art.56, antiguo 75). En particular, pierden la
función de coordinar procesos participativos (!). Se desoyen así alegaciones
como la de DG Planificación o la de la Consejería de Presidencia, preocupadas
de la composición de estas unidades, o de la EAPN-A, preocupada por los plazos
de su constitución. Pero en cualquier caso, todas avalaban que “alguien” en la
Junta de Andalucía se debiera encargar de ejecutar lo que la ley dijera que tenía
que hacer, o al menos hacer "algo", básicamente.
·
El proyecto acaba también con la obligación de la Junta de Andalucía de
planificar su política de participación ciudadana (antiguo art.77) y deja de
contemplar a los órganos colegiados de participación ciudadana como parte de esta
ley (art.78), si bien esta última supresión fue argumentada por la DG de
Planificación y es menos grave que la anterior, no opinaba igual la Consejería
de Presidencia, por ejemplo, y no dejaba de ser un gesto de inclusión de todos
los espacios de participación bajo el paraguas de una misma ley, bajo unos
mismos objetivos y principios.
·
Finalmente, con el art.57 de nueva factura sustituye toda la organización
de la participación ciudadana de la Junta de Andalucía por una infraestructura
tecnológica (!). Elimina los órganos directivos para el fomento de la
participación ciudadana de la Junta de Andalucía, por el portal de gobierno
abierto, única vía (telemática) prevista para la realización de procesos
"participativos" por parte de la Junta de Andalucía. A este artículo
debemos la antológica aseveración de las "TIC necesarias para la
materialización del derecho a la participación ciudadana, en el marco de lo
establecido en la presente Ley".
8. El proyecto
de ley suprime los recursos para la participación ciudadana
Otra
de las obsesiones del nuevo texto ha sido perseguir todo atisbo de argumento o
medida que pudiera llegar a traducirse en un apoyo financiero de las
administraciones para favorecer el ejercicio de la participación ciudadana. Con
ello, el ejercicio de la participación ciudadana en Andalucía se verá ahogado
por partida doble: primero por dejarlo sin garantías, y segundo por dejarlo sin
recursos. El proyecto de ley consagra un modelo de participación ciudadana
voluntarista y aún más precario.
·
El derecho a recabar la colaboración de las Administraciones Públicas (Art.6.1.b
que sustituye al antiguo art.8), para el cual el anteproyecto preveía (quizás de
forma impropia para una ley) un procedimiento de solicitud, ahora ha quedado
convertido en una pura generalidad. Este derecho, que se reconocía a las
personas y entidades participantes en un proceso participativo, y que estaba
orientado a "la realización de actividades sin ánimo de lucro que fomenten
la participación ciudadana en dicho proceso" ha perdido toda concreción, y
con ello todo su sentido.
·
El proyecto de ley elimina la colaboración de la Junta de Andalucía en el
sostenimiento de los presupuestos participativos desarrollados por las
entidades locales (Art 18.4. antiguo art.22.4). La Junta de Andalucía sólo
colaborará ahora en su impulso y promoción. Es decir, La Junta de Andalucía pone
en marcha una ley a priori más barata, y consecuentemente elimina los antiguos
apartados 5 y 6, donde se preveían los medios de esa colaboración, y la
obligatoriedad de realizar las convocatorias de subvenciones a entidades
locales para estos menesteres (que, por otra parte, en la práctica, ya había
suprimido desde la salida de IULV-CA del gobierno.
·
Excluye de entre las medidas de fomento previstas para la participación
ciudadana, las “subvenciones y ayudas” (Art.45, antiguo art. 62).
·
Se cambia "pondrán en marcha" por “promoverán”... medidas de
sensibilización y difusión (art.49, antiguo 67). Se pasa así de la obligación a
la indeterminación, en una fórmula que repetirá en varios artículos destinados
a las medidas de fomento de la ley. Se pierde además todo el apartado 2 de este
mismo artículo donde se recogía la obligación de la Junta de Andalucía de
apoyar a los medios de comunicación comunitarios como herramienta de
participación. Tampoco hay rastro de lo aportado por el Consejo de las Personas
Consumidoras y Usuarias de Andalucía, la Red Estatal de Medios Comunitarios u
Onda Color, en la fase de información pública del anteproyecto, quienes
reclamaban la mención explícita al derecho de acceso a los medios públicos, o
eliminar la circunscripción del fomento de la participación en los medios públicos
de ámbito autonómico, porque excluye a los medios públicos de ámbito local, de
los que nada se dice en este proyecto.
·
Más balones fuera con las medidas de apoyo a la participación (art.50, antiguo
art.68). Como en el artículo anterior se repite la fórmula, de sustituir
"pondrán en marcha" por "promoverán". Además, se elimina la
referencia a la presencia de personal técnico para el apoyo y la dinamización
de los procesos de participación ciudadana, que se queda en mero "apoyo y
asesoramiento", que se sobreentiende, deberá ser "externo". Así,
esta ley no sólo no obliga a las administraciones a prestar recursos para la
participación ciudadana, sino que además indica el camino de la externalización
y la prestación precaria de los servicios de asesoramiento, de forma contraria
al cambio estructural al que se apuntaba (con una participación transversal y
continua).
·
Fórmula parecida de nuevo cuando sustituyen "pondrán en marcha"
por "procurarán" medidas de apoyo para la promoción, difusión,
formación y aprendizaje en temas de participación (art.52, antiguo 70). También
se elimina la indicación de que estas medidas pudieran ser "cesión
temporal u ocasional de medios públicos, apoyo técnico u otras medidas
similares". Pudiésemos dejar una resquicio a ua mayor colaboración entre
ciudadanía y administraciones (quién dijo cogestión). Y puestos a tener en
cuenta alegaciones, se hace caso omiso de la presentada por la DG
Planificación, donde se advertía de la necesidad de garantizar la debida
concurrencia entre entidades para el acceso a estas medidas.
·
También se ha eliminado el antiguo art.72 de subvenciones y ayudas
públicas, donde se instituían subvenciones de la Junta de Andalucía tanto para
la promoción de la participación ciudadana en general, como para apoyar la
promoción de la participación ciudadana en el ámbito local. Debe constar
también que la última revisión incorporaba un nuevo apartado en el que se
preveía la introducción de la Junta de Andalucía de criterios que primaran o
incentivaran el desempeño de las entidades locales en materia de participación
ciudadana en la regulación de la concesión de subvenciones y ayudas. Todo quedó
en agua de borrajas.
8. El proyecto
de ley hace más difícil ejercer la participación ciudadana
Como
se va desgranado, las modificaciones introducidas en el texto dibujan un
derecho a la participación ciudadana con menos contenido que el previsto en el
anteproyecto. Pero se trata también de un derecho más difícil de ejercer:
·
A pesar de la proclamación del principio de universalidad, se siguen
manteniendo bolsas de participación de las que es excluida la ciudadanía en
general, como son los órganos colegiados sectoriales de participación (que,
recordemos, no cumplen con los principios rectores de esta ley), a quienes se
reserva el seguimiento de las políticas públicas de la Junta de Andalucía(art.25,
antiguo 29). Esta exclusividad hace además oídos sordos a las alegaciones expresas
presentadas en periodo de información pública, de organizaciones como EAPN-A, que
reclamaban mayor concreción en este sentido, para que la Administración de la Junta
de Andalucía estableciera los mecanismos adecuados para facilitar la
participación ciudadana en el seguimiento de las políticas públicas de la Junta
de Andalucía. Tampoco hay que dejar de reseñar que el proyecto de ley elimina
la obligación de inventariar y evaluar dichos órganos colegiados, que tan sólo
en la administración de la Junta de Andalucía se cuentan por cientos, sin que
exista ningún control de su existencia, funcionamiento y eficacia hasta la fecha.
·
La eliminación de la finalidad de rendición de cuentas, o el vaciado de
contenido del derecho a la información para la participación harán muy difícil
a la ciudadanía acceder a la información necesaria para participar o ejercer el
derecho de iniciativa de procesos participativos.
·
Mientras se sigue manteniendo como principio la no discriminación
tecnológica, como ya hemos visto, el proyecto de ley elimina los procesos
participativos presenciales, y se establece la vía telemática como única vía
para “la materialización del derecho a la participación ciudadana” con la Junta
de Andalucía (Art. 57).
·
Aunque sigue sin establecerse la obligación
general de inscribirse en ningún
registro para ejercer la participación ciudadana, la ley prepara el
terreno para que los registros sirvan como filtro efectivo de la participación
de organizaciones y colectivos, ya que incluye la cláusula de que, para el
ejercicio del derecho de participación, las entidades deben estar constituidas
"para la participación ciudadana"(art. 5). Además, se eliminan de la ley la previsión de otros instrumentos menos
restrictivos (como la inscripción, regulada en el eliminado artículo 13 del
anteproyecto). Todo ello apunta a que la figura de los registros aparecerá en
posteriores desarrollos de la norma.
·
Los colectivos y plataformas sin personalidad jurídica
siguen siendo reconocidas como entidades de participación ciudadana (art. 5),
pero deben ser autorizadas para participar en los procesos, siendo obligadas a
acreditar un interés en los mismos. Este “interés” es un concepto jurídico
indeterminado (distinto del concepto de “interesado” del derecho
administrativo), del que nada se establece en esta ley, y que se deja a
expensas del desarrollo reglamentario. En todo caso, hace recaer la carga de la
prueba de su “interés” al colectivo o plataforma en cuestión, y es una puerta
abierta a que cada administración establezca un filtro extrajurídico para
decidir qué colectivos pueden o no pueden participar en un proceso sobre una determinada cuestión.
Además, la ley les impone requisitos que pueden ser considerados una
intromisión en su organización interna.
·
En el caso de las consultas participativas (Art.29) se incluye como
condición para participar que las personas tengan capacidad de obrar (según el
art.5.1), lo que limita la posibilidad de participar a los menores de 16 años a
menos que cuenten con la autorización expresa de sus padres; y "tengan interés
directo en el tema objeto de consulta", lo que traslada la cuestión a un terreno
extrajurídico que no se ha previsto cómo articular. De esta forma el (supuesto)
pretendido efecto publicitario de la reducción del número de firmas para el
ejercicio de la iniciativa ciudadana de consultas participativas (de 40.000
firmas pasan a 30.000 firmas), se ve contrarrestado por la dificultad práctica
de determinar el universo de personas con derecho a participar en una consulta
(y cuyas firmas son las únicas válidas para ejercer la iniciativa en la misma).
El art.43.3 abrevia los plazos para la celebración de las consultas, pero se
eliminan garantías (¿cómo se va a determinar qué personas pueden o no
participar? Y lo que es más importante ¿cómo se puede saber de antemano y con
qué procedimientos de reclamación?) y se dificulta la realización efectiva de
las consultas.
9. El proyecto
de ley pierde su carácter innovador
Por
último, puede observarse una pérdida en términos de innovación respecto a otras
leyes autonómicas de participación, producida tras la pretendida “adaptación” del
anteproyecto perpetrada por el gobierno andaluz. Éstos serían los principales elementos
innovadores identificados, antes y después de su aprobación como proyecto de ley:
Tabla 1 Comparativa de elementos de carácter pionero en la
regulación de la participación ciudadana
Anteproyecto de ley (29 de julio 2015)
|
Proyecto de ley (2 de noviembre de 2016)
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No se excluyen formas de participación. Se consagra la complementariedad entre en todas
sus formas: “individual y colectiva, de forma presencial y telemática” (art.
9.1.).
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Se mantiene la misma
fórmula para no excluir formas de participación: “individual y colectiva, de forma presencial y
telemática” (art. 7.a). Sin embargo el texto entra en un contradicción interna con esta afirmación, por ejemplo cuando establece
la vía telemática como única forma de ejercicio del derecho de participación
con la Junta de Andalucía (Art.57).
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El derecho de participación no está limitado por
razón de la edad (art. 5), lo que facilita la realización de procesos
de participación infantil y juvenil. Tan sólo se restringe por razón de la
edad la participación en consultas participativas, si bien sólo a menores de
16 años (art. 36).
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Se reconoce el derecho de participación ciudadana
únicamente a las personas con capacidad obrar, capacidad que no se alcanza de
forma plena hasta la mayoría de edad
(18 años). Únicamente se prevé la participación de los menores de edad con
más de 16 años en consultas participativas, pero de acuerdo con la definición
del derecho, deberá ser con la autorización expresa de sus padres. Además se
ha eliminado toda la regulación de los instrumentos que permitían garantizar
el ejercicio del voto en las consultas participativas, lo que deja pendiente
de desarrollo reglamentario cómo articular ese voto y dirimir los posibles
conflictos que se produzcan (y que en todo caso, se hará con menores
garantías).
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Los colectivos y plataformas sin personalidad
jurídica son reconocidas como entidades de participación ciudadana (art.
5.2. b).
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Los colectivos y plataformas sin personalidad jurídica siguen siendo reconocidas como
entidades de participación ciudadana (art. 5), pero deben ser autorizadas para participar en los
procesos, siendo obligadas a acreditar un interés en los mismos. Este “interés”
es un concepto jurídico indeterminado (distinto del concepto de “interesado”
del derecho administrativo), del que nada se establece en esta ley, y que se
deja a expensas del desarrollo reglamentario. En todo caso, hace recaer la
carga de la prueba de su “interés” al colectivo o plataforma en cuestión, y
es una puerta abierta a que cada administración establezca un filtro
extrajurídico para decidir qué colectivos pueden o no pueden participar en
un proceso sobre una determinada
cuestión. Además, la ley les impone requisitos que pueden ser considerados
una intromisión en su organización interna.
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La ley es de aplicación en el ámbito local (ayuntamientos
y diputaciones, art. 1.2.), y no únicamente en el ámbito autonómico o de la
respectiva competencia de la Administración que la dicta (Diputación foral,
etc.). El ámbito de aplicación se extiende a los entes instrumentales de
estas Administraciones (art. 3).
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La ley sigue siendo de aplicación en el ámbito
local (ayuntamientos y diputaciones, art. XX), y no únicamente en el
ámbito autonómico o de la respectiva competencia de la Administración que la
dicta (Diputación foral, etc.). El ámbito de aplicación se extiende a los
entes instrumentales de estas Administraciones (art. 3). Sin embargo, donde
se produce una verdadera merma en la posibilidad de aplicación de esta ley es
en el ámbito autonómico, donde la ley deja de establecer obligaciones,
elimina su organización y su planificación.
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Algunos de sus principios (art. 4) son novedosos: universalidad,
facilidad y comprensión, no discriminación tecnológica, reconocimiento
de saberes y culturas populares.
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Elimina algunos de sus principios
novedosos y sigue manteniendo otros, pero el desarrollo de los que mantiene
en el articulado se ha difuminado, si no totalmente desvanecido. Por tanto su valor es estrictamente declarativo,
por cuanto el texto es contradictorio sobre su verdadera consideración.
Por ejemplo, se mantiene el principio de universalidad. Sin embargo se han
creado graves restricciones a la misma, tanto para su ejercicio individual (exclusión
de menores e inmigrantes no residentes) como colectivo (mientras las
entidades y plataformas deban someterse a los filtros de los registros de
entidades correspondientes, o a la necesidad de acreditar "la
determinación del interés en el proceso participativo" que se establezca
reglamentariamente, se da vía libre a la
participación “nata” de entidades "representativas de intereses
colectivos" (art.5). También se ha eliminado la obligación de introducir
la participación ciudadana en el seguimiento de las políticas públicas y en
los órganos colegiados de participación de la Junta de Andalucía. Se mantiene
el principio de facilidad y comprensión, y el principio de no discriminación tecnológica. Sin embargo desaparecen
los procesos de deliberación participativa como procesos presenciales, y se
establece la vía telemática como única vía para “la materialización del
derecho a la participación ciudadana” con la Junta de Andalucía (Art. 57). Desaparece
el reconocimiento de saberes y culturas populares. Finalmente, cabe apuntar
en este apartado el grave recorte en la previsión de recursos de apoyo a la
participación ciudadana, sin los cuales la proclamación de estos principios puede
llegar a ser bastante gratuita.
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El desarrollo del derecho de información para la
participación también es avanzado, principalmente al apoyarse en la Ley de
Transparencia para que todos los actos de los procesos participativos se
acojan al régimen de publicidad activa (art. 7.3.).
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Ya no existe una protección ni unos requisitos especiales
a la información para la participación ciudadana. Todo es información pública,
sometida a los distintos regímenes previstos por la ley de transparencia.
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El desarrollo del derecho de iniciativa:
concreción en los diferentes procesos, facilitando su ejercicio (reducción de
tramos de número de firmas y flexibilización de las exigencias para quienes
lo ejerzan).
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Se ha borrado de todo el texto.
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Se reconoce y promueve el uso de las nuevas
tecnologías para la participación ciudadana, incluido el voto electrónico
(art. 9.2.).
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Se mantiene la promoción del ejercicio efectivo del
derecho a la participación ciudadana a través de las TICs (Art.7) si bien se
ha eliminado la referencia al voto electrónico para el ejercicio del voto en
consultas participativas (Art.30). Sí se establece desarrollo de plataformas
de participación ciudadana basadas en el uso de las TIC como única vía
prevista para “la materialización del derecho a la participación ciudadana”
con la Junta de Andalucía (Art.57).
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No establece la obligación general de inscribirse en
ningún registro para ejercer la participación ciudadana (art. 13).
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Aunque sigue sin establecerse la obligación
general de inscribirse en ningún registro para ejercer la
participación ciudadana, la ley prepara el terreno para que los registros
sirvan como filtro efectivo de la participación de organizaciones y
colectivos, ya que incluye la cláusula de que, para el ejercicio del
derecho de participación, las entidades deben estar constituidas "para
la participación ciudadana"(art. 5). Además, se
eliminan de la ley la previsión de otros instrumentos menos restrictivos (como
la inscripción, regulada en el eliminado artículo 13 del anteproyecto). Todo
ello apunta a que la figura de los registros aparecerá en posteriores
desarrollos de la norma.
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Novedad de algunos instrumentos previstos: procesos
de propuesta de políticas públicas, de propuesta de ordenanzas
locales o presupuestos participativos (Título III).
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Se mantiene la previsión.
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Introduce los procesos de deliberación
participativa como procesos que deben contar obligatoriamente con
momentos, fases o instrumentos de carácter presencial (art. 19.2).
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Se mantiene un proceso con el mismo nombre, pero se
desvirtúa al eliminarse la obligación de sus instrumentos de carácter
presencial y la atención a la metodología en su desarrollo (a través de la
determinación previa de un Acuerdo Básico en el que debían
establecerse la metodología del proceso y el contenido mínimo del informe final
(art.15).
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Introduce procesos participativos en el presupuesto
de la Comunidad Autónoma con carácter obligatorio (art. 21).
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Se elimina la obligatoriedad (Art.17).
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Visibiliza y potencia los presupuestos
participativos autorreglamentados en el ámbito local, en una Comunidad
con una gran tradición en este tipo de procesos (art. 22).
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Se mantiene la visibilidad (Art 18.4.
Antiguo Art.22.4.), pero elimina la colaboración para su sostenimiento (la Junta
de Andalucía sólo colaborará en su impulso y promoción).
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Obliga a integrar procesos de sugerencia en la elaboración
de disposiciones de carácter general de la Junta de Andalucía (art. 26).
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Se eliminan sus garantías y quedan sin efecto.
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Visibiliza y potencia los medios de comunicación
comunitarios como instrumentos de participación ciudadana (art.
67.2.).
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Pierden relevancia. Se pierde la obligación de la Junta
de Andalucía de apoyo a los medios de comunicación comunitarios como
herramienta de participación (antiguo art.67.2). Además, no hay ni rastro de
lo aportado en el proceso de información pública por el Consejo de las
Personas Consumidoras y Usuarias de Andalucía, la Red Estatal de Medios
Comunitarios u Onda Color, quienes reclamaban la mención explícita al derecho
de acceso a los medios públicos, o eliminar la circunscripción del fomento de
la participación en los medios públicos de ámbito autonómico, que excluye a
los medios públicos de ámbito local.
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Establece la organización de la participación
ciudadana en la estructura de la Junta de Andalucía (Título VI).
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Se traslada a la mera gestión por parte del portal
de gobierno abierto.
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Plantea la obligación de realizar una evaluación
participativa (art. 9.5.) de los órganos colegiados de participación
ciudadana existentes, en un plazo de seis meses tras la aprobación de la
norma (Disposición adicional primera).
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Eliminada.
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Plantea a los municipios la obligación de aprobar reglamentos
de participación ciudadana, y la adaptación de los reglamentos locales de
participación existentes, en un plazo de seis meses tras la aprobación de la
norma (Disposición final segunda).
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Se mantiene, pero teniendo en cuenta que la ley
establece un plazo de cadencia en su aplicación de 18 meses, la obligación de
adaptar los reglamentos locales no se hará afectiva hasta dos años después de
la aprobación de la norma.
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Como
conclusión puede decirse que el resultado de la “adaptación” del anteproyecto es
un proyecto de ley meramente decorativo, fiel a esa máxima en la que parece
haberse instalado la Junta de Andalucía del PSOE, de “trabajar para que todo
siga siendo igual”, es decir, para que continúen el entreguismo y el expolio de
una tierra y de sus gentes, a través del secuestro de todo lo que pueda
convertirse en un símbolo de lucha por una vida mejor.
Si
el impulso inicial de esta norma fue una llamada
a mejorar la participación ciudadana en Andalucía, capaz de aglutinar el
trabajo de miles de personas, cuyas ilusiones fueron torpe pero honestamente
volcadas en un anteproyecto de ley, el texto al que ahora nos enfrentamos
representa justo lo contrario. Como ciudadanía ya no estamos convocados, se ha suspendido la fiesta.
Queda rendirse a la realidad del espectáculo onanista de las administraciones
públicas, sancionado formalmente en una ley vacía que nos privará de otro
vehículo más, la participación ciudadana esta vez, para enunciar nuestras
legítimas aspiraciones.